LANDTAG STEIERMARK
XVII. GESETZGEBUNGSPERIODE


EZ/OZ: 935/1

Regierungsvorlage

eingebracht am 02.06.2016, 11:50:02


Geschäftszahl(en): siehe unten
Zuständiger Ausschuss: Wirtschaft
Regierungsmitglied(er): Landeshauptmann Hermann Schützenhöfer, Landeshauptmann-Stv. Mag. Michael Schickhofer, LTAbg. Mag. Christian Buchmann (ÖVP), Landesrat Mag. Christopher Drexler, Landesrätin Mag. Doris Kampus, Landesrätin Mag. Ursula Lackner, Landesrat Anton Lang, Landesrat Johann Seitinger

Betreff:
Beschluss Nr. 128 vom 19.01.2016 betreffend Evaluierungsbericht Bestbieterprinzip

Geschäftszahl(en): ABT03VD-1235/2012-250; LADKS-2129/2016-8; ABT01-1094/2016-3; ABT02-12105/2014-14; ABT04-2121/2014-202; ABT05-42766/2004-202; ABT06-1780/2016-196; ABT07-40937/2014-141; ABT08-2799/2016-15; ABT09-3552/2016-16; ABT10-45846/2014-148; ABT11-V02-16/2016-340; ABT12-47308/2014-125; ABT13-OP-FG.10-8/2012-314; ABT14-HR-BU.10-1-2016/20; ABT15-OP-FG.10-7/2012-1318; ABT16OP-FG.10-11/2013-37; ABT17-83535/2016-337

 

Der Landtag Steiermark hat am 19.01.2016 folgenden Beschluss gefasst:

Der Bericht des Ausschusses für Wirtschaft zum Antrag, Einl.Zahl 265/1, der Abgeordneten Mario Kunasek, Christian Cramer, Dipl.-Ing. Gerald Deutschmann, Erich Hafner, Herbert Kober, Anton Kogler, Helga Kügerl, Dr. Gerhard Kurzmann, Liane Moitzi, Albert Royer, Andrea Michaela Schartel, Dipl.-Ing. Hedwig Staller und Marco Triller, BA betreffend Evaluierungsbericht Bestbieterprinzip wird zur Kenntnis genommen.

Aufgrund dieses Beschlusses berichtet die Steiermärkische Landesregierung wie folgt:

Dem gegenständlichen Landtagsbeschluss Nr. 128 liegt der Bericht des Ausschusses für Wirtschaft über einen Zwischenbericht der Steiermärkischen Landesregierung betreffend „Evaluierungsbericht Bestbieterprinzip“ zugrunde. In diesem Zwischenbericht der Landesregierung wurde eine abschließende Stellungnahme unter Berücksichtigung des Landtagsbeschlusses Nr. 20 vom 7. Juli 2015 EZ 95/7 angekündigt. In diesem Sinne wird Folgendes ausgeführt:

I. Zum Bestbieterprinzip

1. Gesetzliche Grundlagen

Das Bundesvergabegesetz 2006 – BVergG 2006 enthält seit jeher eine Präferenz für das Bestbieterprinzip (auch „Bestangebotsprinzip“ genannt). Vergaben nach dem Billigstbieterprinzip  waren im Oberschwellenbereich nur bei klar und eindeutig definierten Leistungsstandards zulässig. Im Unterschwellenbereich war keine Präferenz normiert.

Mit der BVergG-Novelle 2015, BGBl. I. Nr. 7/2016, sind mit 1.3.2016 Regelungen in Kraft getreten, die einen verstärkten Qualitätswettbewerb bei der Vergabe von Aufträgen und die Vermeidung von Lohn- und Sozialdumping bewirken sollen.

Die wichtigsten Neuregelungen diesbezüglich sind:

  • Die bisherige Regelung, dass bei fehlender Festlegung durch den Auftraggeber im Zweifel das Billigstbieterprinzip anzuwenden ist, entfällt. Ebenso die freie Wahlmöglichkeit des klassischen Auftraggebers im Unterschwellenbereich und des Sektorenauftraggebers.
  • Der Auftrag kann nur dann nach dem Billigstbieterprinzip vergeben werden, wenn der Qualitätsstandard der Leistung in technischer, wirtschaftlicher und rechtlicher Hinsicht klar und eindeutig definiert ist.
  • In § 79 Abs. 3 Z 1 bis 9 werden jene Sachverhalte verankert, bei denen das Bestangebotsprinzip zwingend im Ober- und im Unterschwellenbereich gilt:
  1. bei geistigen Dienstleistungen;
  2. wenn Alternativangebote zulässig sind;
  3. wenn die Beschreibung der Leistung im Wesentlichen funktional erfolgt;
  4. weil keine globale Preisgestaltung möglich ist;
  5. wenn in der Ausschreibung von geeigneten Leitlinien abgewichen wird und dadurch keine vergleichbaren Angebote zu erwarten sind;
  6. bei Dienstleistungen, wenn vertragliche Spezifikationen nicht im Vorhinein exakt festgelegt werden können;
  7. wenn bei Angebotsbewertung Folgekosten berücksichtigt werden sollen;
  8. Vergabe eines Bauauftrags über 1 Mio Euro;
  9. Beschaffung bestimmter Lebensmittel (Fleisch und genießbare Schlachtnebenerzeugnisse, Kuhmilch, Butter, Eier, Gemüse, Obst)
  • Verbesserte und effektive Kontrolle der Beteiligung von Subunternehmern an der Ausführung eines Auftrags durch den Auftraggeber.
  • Abfrage aus der Evidenz des Kompetenzzentrums Lohn- und Sozialdumping Bekämpfung (LSDB-Evidenz) bei der Wiener Gebietskrankenkasse hinsichtlich bestimmter Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetz (AVRAG) - Bestrafungen von Bietern (gravierende Unterentlohnung, Nicht-Bereithaltung der Lohnunterlagen) mit entsprechenden Konsequenzen für das Vergabeverfahren.

Keine Neuregelung erfährt das BVergG hinsichtlich der neben dem Preis möglichen Zuschlagskriterien, wie z.B. die in § 2 Z. 49 BVergG demonstrativ aufgezählten Parameter wie Qualität, technischer Wert, Ästhetik, Zweckmäßigkeit, Umwelteigenschaften, Betriebskosten, Rentabilität, Kundendienst und technische Hilfe, Lieferzeitpunkt und Lieferungs- bzw. Ausführungsfrist.

Ebenso wenig gibt es Änderungen bezüglich des Umstands, dass Zuschlagskriterien auftragsbezogen und nicht-diskriminierend sein müssen. Das gilt insbesondere auch für die Anwendung von sogenannten sekundären oder strategischen Zuschlagskriterien, wie etwa sozialpolitische Belange. Das Unionsrecht normiert hinsichtlich dieser Zuschlagskriterien, dass sie mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen müssen. Das bedeutet, dass sich die Zuschlagskriterien auf den Auftragsgegenstand beziehen müssen oder auf Faktoren, die mit dem konkreten Prozess der Herstellung, Bereitstellung oder einem anderen Prozess während des Lebenszyklus der Leistungen zusammenhängen.

Mit der neuen EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU, deren Umsetzung vom Bundesgesetzgeber vorbereitet wird, wird der Fokus der Beschaffung vermehrt auf Qualität und Nachhaltigkeit gelenkt, insbesondere auch mittels eines Kosten-Wirksamkeitsansatzes, wie beispielsweise die Lebenszykluskostenrechnung. Öffentliche Auftraggeber sollen zur Wahl von Zuschlagskriterien ermutigt werden, mit denen sie ein ausgewogenes Preis-Leistungsverhältnis von Bauleistungen, Lieferungen und Dienstleistungen anhand von qualitativen, umweltbezogenen und/oder sozialen Aspekten erreichen können.

2. Vergabepraxis der Landesdienststellen

Nach Befassung aller vergebenden Stellen des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung und ausgegliederten Unternehmungen ist zusammengefasst Folgendes zu sagen:

Leistungen und Auftragshöhen

Die Beschaffungen des Landes Steiermark sowie der landesnahen Einrichtungen sind hinsichtlich der Art der Leistungen ausgesprochen vielfältig und inhomogen. Die Auftragsvergaben umfassen beispielsweise IT-Anwendungen und IT-Infrastruktur, Büromaterialien, Werkstätten- und Laborausstattungen, Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen, Impfstoffe, Energielieferungen ebenso Bühnenbild und Bühnenausstattung, Dienstleistungen im Kunst- und Kulturbereich, wie etwa der Betrieb von Kultureinrichtungen, Restaurierungsarbeiten im Archiv und Bibliotheksbereich ebenso wie sämtliche Reinigungsdienstleistungen,  Krankenhauserrichtung- und infrastruktur,  Unternehmens- und Rechtsberatung, Versicherungsleistungen, Schienenverkehr, Planungsdienstleistungen, sowie nicht zuletzt Hoch- und Tiefbauleistungen.

Auch hinsichtlich des Auftragswertes sind die Beschaffungen extrem divergierend. Sie bewegen sich von Direktvergaben (geschätzter Auftragswert bis 100.000,- Euro, oft auch „Kleinstvergaben“ von wenigen 100,- bis 10.000,- Euro) über Vergaben im Unterschwellenbereich (geschätzter Auftragswert bei Liefer- und Dienstleistungen bis 209.000,- Euro, bei Bauleistungen bis 5.225.000,- Euro) bis zu einem Vielfachen davon im Oberschwellenbereich.

Bestbieterprinzip – Billigstbieterprinzip

Die Vergaben des Landes Steiermark werden nach den rechtlichen Vorgaben des BVergG 2006 sowie des EU-Rechts durchgeführt. In diesem Rahmen hat die Sicherstellung der Leistungserbringung nach den Bedürfnissen des Auftraggebers, also des Landes, gemäß dem verfassungsrechtlichen Gebot der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Verwaltung und unter Berücksichtigung dessen schließlich die Entscheidung zu erfolgen, ob nach dem Billigst- oder dem Bestbieterprinzip vergeben wird.

In der Praxis wird bei der überwiegenden Zahl der Beschaffungen das Bestbieterprinzip angewendet. Generell ist das bei geistigen Leistungen der Fall, beispielsweise bei konzeptiven Leistungen im Gesundheitsbereich, bei Planungsleistungen im Verkehrsbereich, bei Sozialleistungen, bei Leistungen im Kulturbereich, weiters bei IKT(Informations- und Kommunikationstechnik)-Leistungen, bei Reinigungsdienstleistungen, bei Büroausstattung und Büromaterial, bei sensiblen Hochbauleistungen sowie im Bereich der technischen Gebäudeinfrastruktur.

Soziale und ökologische Zuschlagskriterien finden Anwendung, soweit das in Bezug auf den Auftragsgegenstand sinnvoll und vergaberechtlich zulässig ist. Konkrete Beispiele dafür sind die Verwendung von umweltfreundlichen Reinigungsdienstleistungen sowie die geforderte kollektivvertragliche Mindestentlohnung der Arbeitskräfte bei Reinigungsausschreibungen, generell die Orientierung am Nationalen Aktionsplan zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung (naBe), sowie die Berücksichtigung von Kriterien wie Umweltfreundlichkeit, Langlebigkeit, Reparaturfähigkeit und Folgekosten von Produkten, die Schadstoffklassen der eingesetzten Transportmittel,  die Anzahl der Beschäftigten über 50 Jahre oder die Anzahl der Lehrlinge.

Der Preis wird dann als alleiniges Zuschlagskriterium herangezogen, wenn der Qualitätsstandard der Leistung klar und eindeutig definiert ist, also wenn das Billigstbieterprinzip nach den Vorgaben des BVergG zulässig und sachlich sinnvoll ist. Dies ist insbesondere bei Bauleistungen und standardisierten Liefer- und Dienstleistungen im Baubereich, bei technischen Materialien, aber auch bei Bibliotheksmaterialien oder  standardisierten IT-Anwendungen der Fall. Die hohe Standardisierung der Leistung bedeutet, dass bereits alle erforderlichen Qualitätsanforderungen in diesen Standards integriert sind.

Die Berücksichtigung von sozialen und ökologischen Aspekten kann insbesondere in diesen Fällen bereits über unternehmensbezogene Eignungs- und Auswahlkriterien, über die Leistungsbeschreibung, die technischen Spezifikationen oder über vertragliche Bestimmungen betreffend die Leistungserbringung erreicht werden. Nicht zuletzt werden in der Praxis bei Direktvergaben, nicht offenen Verfahren und Verhandlungsverfahren ohne Bekanntmachung im Wesentlichen heimische Unternehmen zur Angebotslegung eingeladen. Durch die Beauftragung von heimischen Betrieben erfüllen sich ökologische Kriterien wie z.B. kürzere Transportwege implizit und es würden sich keine relevanten Unterschiede ergeben, wenn ausdrücklich ökologische Kriterien verwendet würden. Hingegen würden zumindest der Verfahrensaufwand und somit die Kosten der Beschaffung steigen.

Unter dem Gesichtspunkt des Spannungsverhältnisses zwischen qualitätsorientierten Beschaffungen und den damit verbundenen Anschaffungskosten sei beispielhaft die Beschaffung von Lebensmitteln erwähnt. Dies nicht zuletzt deshalb, weil die Beschaffung von Lebensmitteln gleichermaßen Gegenstand des Landtagsbeschlusses Nr. 129 vom 19.1.2016, EZ 265/8, und der BVergG-Novelle 2015 ist, mit der die verpflichtende Anwendung des Bestbieterprinzips bezüglich bestimmter KN-Codes (Kombinierte EU-Warennomenklatur) festgelegt wird. Dazu ist zu bemerken, dass die vergebenden Stellen unter Würdigung der genannten Vorgaben eine höherwertige, saisonale und regionale Beschaffung anstreben. Dies setzt freilich die Entscheidung voraus, auch budgetär entsprechend vorzusorgen.

Lohn- und Sozialdumping

Die Befassung der vergebenden Stellen des Landes und landesnaher Einrichtungen hat ergeben, dass bei den Vergaben des Landes in hohem Ausmaß heimische Unternehmen als Auftragnehmer zum Zug kommen.

Seitens der vergebenden Stellen wurde plausibel dargestellt, dass sich die Problematiken des Lohn- und Sozialdumpings sowie jene der „ausländischen Subunternehmer“ nur in untergeordnetem Ausmaß zeigen. Das gilt sogar im Baubereich, jedenfalls im Tiefbau, in dem zum einen Planungsvorhaben, die ausgeschrieben werden, ausschließlich nach dem Bestbieterprinzip vergeben und zum anderen bei Vergaben in nicht offenen Verfahren regionale Betriebe eingebunden werden.

Auch im Bereich des Hochbaus werden die Planungsleistungen, deren Auftragswert mehr als 100.000-Euro-Schwelle für die Direktvergabe beträgt, mit Hilfe eines Kriterienkatalogs vergeben, der laufend in Zusammenarbeit mit der Architekten- und Ingenieurkammer Steiermark überarbeitet wird. Bei sensiblen Hochbauleistungen, wie z.B. im historischen Bereich, und bei Leistungen der technischen Gebäudeinfrastruktur (TGI) erfolgen die Vergaben weitgehend nach dem Bestbieterprinzip. Dies auf Grund sensibler Rahmenbedingungen wie Ersatzteillieferungen, Verfügbarkeit bei Störfällen etc. Bei Bauleistungen ohne TGI wird auf Grund der hohen Standardisierung im Allgemeinen an den Billigstbieter vergeben.

Mit der BVergG-Novelle 2015 erfährt die Vergabepraxis eine weitere Verstärkung des Qualitätswettbewerbs, da bei Bauaufträgen über 1.000.000,- Euro die Anwendung des Bestbieterprinzips verpflichtend ist. Der Problematik des Lohn- und Sozialdumpings wird durch die verpflichtende AVRAG-Abfrage und strengeren Vorgaben für die Weitergabe von Aufträgen (Subunternehmerleistungen) und deren Kontrolle bei der Leistungserbringung entgegengetreten.

3. Ergebnis betreffend das Bestbieterprinzip

In Zusammenschau mit den Zielen und Regelungen der BVergG-Novelle 2015 und der EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU ergibt sich aus der bisherigen Praxis, dass eine ausschließliche Anwendung des Bestbieterprinzips unter Anwendung sozialer und ökologischer Kriterien nicht zweckmäßig wäre, weil den unterschiedlichen rechtlichen und faktischen Anforderungen bei der Beschaffung nicht Rechnung getragen werden könnte.

Hervorgehoben sei, dass die Anwendung des Bestbieterprinzips unzweckmäßig wäre, wenn es zu Kostenerhöhungen und Zusatzaufwendungen ohne Mehrwert führt, was insbesondere bei der Beschaffung von Leistungen der Fall ist, die klar und eindeutig standardisiert sind und daher bei Anwendung des Billigstbieterprinzips fair, rasch, unkompliziert und sparsam beschafft werden können.

Hindernisse für die zwingende Anwendung des Bestbieterprinzips und insbesondere für die zwingende Berücksichtigung sozialer und ökologischer Zuschlagskriterien können versteckte Diskriminierungen (z.B. fehlendes Lehrlingssystem in anderen EU-Mitgliedstaaten) als auch Probleme faktischer Natur (z.B. Schwierigkeiten für heimische KMUs, geforderte soziale Kriterien zu erfüllen) sein. Diese Probleme könnten zu verstärkten Anfechtungen der Vergabeverfahren führen und außerdem die Bieter dazu nötigen, mangelnde Erfüllung der Kriterien durch verstärktes Preisdumping auszugleichen.

Unbeschadet dieser Einzelfallkonstellationen bekennt sich die Steiermärkische Landesregierung grundsätzlich zum Bestbieterprinzip und versichert ihr Bemühen, den Qualitätswettbewerb weiter zu fördern, Lohn- und Sozialdumping hintan zu halten, Errungenschaften wie das duale Ausbildungssystem zu erhalten und Arbeitsplätze durch Berücksichtigung der heimischen Wirtschaft und Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen zu sichern. Die bevorstehende Umsetzung der neuen EU-Vergaberichtlinie 2014/24/EU wird die Berücksichtigung von sozialen, umweltbezogenen und nachhaltigen Aspekten in der Beschaffungspraxis der öffentlichen Hand erleichtern.

II. Zum Evaluierungsbericht

Der Selbständige Antrag EZ 265/1 enthält keine Angaben darüber, welche Kriterien für die Evaluierung des Bestbieterprinzips maßgeblich sein sollen. Es liegt aber auf der Hand, dass im Lichte des Landtagsbeschlusses vom 20. Juli 2015, EZ 95/7, die Auswirkungen des Bestbieterprinzips auf die Belebung des steirischen Arbeitsmarktes, die Teilnahme heimischer Unternehmen an Vergabeverfahren und deren Chance auf Zuschlagserteilung zu fairen Preisen sowie auf die Vermeidung von Lohn- und Sozialdumping durch ausländische Subunternehmer geprüft werden sollen.

Das würde bedeuten, dass zunächst die Erhebung des Ist-Zustandes und die Erstellung eines Statusberichtes erforderlich wären und erst dann nach einem zeitlichen Abstand die Evaluierung selbst folgen könnte.

Zu diesem Zweck müssten Evaluierungskriterien entwickelt werden, wie insbesondere:

Die Beurteilung der Qualitätssteigerung und verbesserten Nachhaltigkeit der beschafften Leistungen, die Beurteilung der Auswirkungen auf die Beschäftigungslage spezifischer Personengruppen und die Ausbildungssituation von Lehrlingen, die Beurteilung der Auswirkungen auf die Beteiligung heimischer Unternehmen an Vergabeverfahren, die Beurteilung der Auswirkungen der Zuschlagserteilung an heimische Unternehmen, die Beurteilung der Auswirkungen des Bestbieterprinzips auf den (Arbeits-)Markt und die jeweils zugeschlagenen Preise (wobei Preissteigerungen und andere Marktveränderungen zu berücksichtigen wären), die Beurteilung, ob weniger Subvergaben an ausländische Unternehmen erfolgen und dieser Umstand Auswirkungen auf Lohn- und Sozialdumping hat und nicht zuletzt aus volkswirtschaftlicher Sicht das Verhältnis zwischen erzielten Ergebnissen, Kostensteigerung der beschafften Leistungen und Beschaffungskosten der öffentlichen Hand. Die Definition der Beurteilungsparameter bedingt u.a. auch, dass die verwendeten Begrifflichkeiten klar definiert werden müssen, wie beispielsweise „heimische“ Unternehmen, „regional“, „ältere“ Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.

Dem gegenständlichen Antrag folgend müsste die Evaluierung jeden Beschaffungsvorgang erfassen, unabhängig von der Höhe des Auftragswertes und unabhängig davon, ob der Auftrag schon bisher nach dem Bestbieterprinzip vergeben wurde. Eine solche Vorgangsweise wäre daher weder auf Grund des außerordentlich hohen Aufwands noch im Hinblick auf den fraglichen Erkenntnisgewinn vertretbar.

Es wäre aber eine Option, einzelne Beschaffungsbereiche im Hinblick auf die Ziele und Vorgaben der BVergG-Novelle 2015 und des Landtagsbeschlusses vom 7. Juli 2015, EZ 95/7, genauer zu betrachten. Ausgehend von der Initiative der Sozialpartner „Faire Vergaben“ und der gemeinsamen Erklärung des Landes Steiermark und der Sozialpartner vom 20.10.2014, die ausdrücklich die Verbesserung der Wettbewerbsstellung regionaler Klein- und Mittelbetriebe bei der Vergabe von öffentlichen Bauaufträgen zum Inhalt hat, erscheint eine Evaluierung öffentlicher Hochbauvergaben denkbar. Die entsprechenden Parameter wären im Sinne der obigen Ausführungen zu definieren.

 

Beschluss der Steiermärkischen Landesregierung vom 02. Juni 2016.


Es wird daher der

Antrag

gestellt:

Der Landtag wolle beschließen:

Der Bericht der Steiermärkischen Landesregierung zum Beschluss Nr. 128 des Landtages Steiermark vom 19.01.2016 betreffend Evaluierungsbericht Bestbieterprinzip wird zur Kenntnis genommen.